Il saggio affronta il tema della connessione fra cittadinanza e diritti di assistenza e previdenza sociale, sotto il particolare profilo dei diritti garantiti anche ai lavoratori extracomunitari regolarmente soggiornanti nel territorio italiano. Di centrale interesse è la tendenza dell’ordinamento a parificare gli stranieri extracomunitari legalmente soggiornanti in Italia ai cittadini italiani – anche a prescindere dalla sussistenza di requisiti di soggiorno dalla durata significativa – nel godimento di un ampio novero di misure assistenziali, fra le quali l’assegno previsto per i nuclei familiari numerosi in stato di bisogno. In ultima analisi, il saggio si interroga su quali basi si debba fondare oggi un moderno stato sociale, tenuto conto della rilevanza economica e sociale del fenomeno migratorio verso i paesi europei.

SOMMARIO:

1. Introduzione. Il cittadino-lavoratore nel moderno Stato sociale - 2. Diritti di sicurezza sociale, cittadinanza e lavoro nella Costituzione italiana: il detto-non detto sullo status dell'immigrato in una «Repubblica fondata sul lavoro» - 3. La debole affermazione della parità di trattamento per le prestazioni assistenziali prima della direttiva n. 2011/98/UE - 3.1. Previdenza e assistenza per lo straniero nel quadro sovranazionale - 3.2. L'incostituzionalità della distinzione fra soggiornanti regolari di lungo o di breve periodo nell'ordinamento italiano - 4. Il divieto di discriminazione per nazionalità come veicolo della parità di trattamento per le misure di sicurezza sociale - 5. Il diritto degli extracomunitari lungoresidenti all'assegno per i nuclei familiari numerosi: diritto alla parità di trattamento e divieto di discriminazione collettiva - 6. La parità di trattamento dopo la direttiva n. 2011/98/UE e l'obsolescenza del binomio assistenza-cittadinanza politica - NOTE

1. Introduzione. Il cittadino-lavoratore nel moderno Stato sociale

In modo variamente articolato, in tutti Paesi europei, all’appartenenza al “club dei cittadini” consegue il godimento di diritti civili, politici e sociali [1]. L’inclusione dei diritti sociali nel concetto di cittadinanza è il portato di una trasformazione sociale innescata fra ottocento e novecento, con l’emergere della produzione di massa destinata ai consumi nazionali. In quel contesto, la crescita del benessere dei lavoratori-consumatori (necessaria per il buon funzionamento del modello economico) [2] ha progressivamente alimentato le rivendicazioni della classe lavoratrice, concorrendo alla piena affermazione dei modelli nazionali c.d. welfaristici [3], poiché la «riduzione delle ineguaglianze ha rafforzato l’aspirazione alla loro eliminazione definitiva, almeno con riferimento alla previdenza e assistenza basilare» [4]. A seguito delle due guerre mondiali, le moderne istituzioni democratiche si sono sviluppate attorno alla cittadinanza quale perno di quel compromesso [5] – lo Stato sociale – che avrebbe dovuto bilanciare la diseguaglianza economica fra capitale e lavoro [6] con l’attribuzione di uno status socio-economico privilegiato ai legittimi membri della comunità nazionale [7]. A quel tempo, neanche troppo distante, le trasformazioni del sistema produttivo e del quadro politico e sociale comportavano la nascita di una «cittadinanza industriale secondaria» [8]: l’affermazione del diritto universale – vale a dire, per tutti i cittadini, tendenzialmente lavoratori – ad un benessere effettivo che andasse oltre il «valore di mercato del soggetto» [9] completava così il (già avvenuto) passaggio dallo status al contratto [10], per i concittadini di una determinata comunità nazionale. In questa sede ci si concentrerà su quanto, di questo discorso, concerne le misure di sicurezza sociale, in generale, e quelle assistenziali, più in particolare; si tralasceranno, per semplicità, i servizi pubblici, benché essi influiscano senza dubbio sul tenore di vita delle persone. Fatta questa precisazione, è possibile dire che la sovrapposizione fra cittadino e lavoratore – che nel secondo dopoguerra si saldava con l’obiettivo della piena [continua ..]

2. Diritti di sicurezza sociale, cittadinanza e lavoro nella Costituzione italiana: il detto-non detto sullo status dell'immigrato in una «Repubblica fondata sul lavoro»

Nella Costituzione italiana, il legame fra welfare pubblico, lavoro e cittadino identifica al contempo il fondamento e l’aspirazione di un modello sociale e giuridico in cui il compito di ridurre le diseguaglianze – la funzione redistributiva propria dell’intervento pubblico [20] – si interseca con il diritto-dovere di lavorare e di contribuire alla ricchezza della società (artt. 1, 3, 4, fra i diritti fondamentali; art. 38 Cost., riferito ai diritti e doveri dei cittadini) [21], secondo l’idea per cui «l’assistenza [è] un’integrazione del diritto del lavoro e non già [...] un corollario del diritto alla vita» [22]. Con maggiore esattezza, si può però osservare che, sebbene l’ispirazione del testo costituzionale italiano sia universalistica per quanto riguarda i diritti fondamentali, un certo legame fra welfare e cittadinanza riemerge sul piano dei diritti di sicurezza sociale. È cosa nota che, nonostante buona parte dei principi fondamentali (artt. 1-12 Cost.), nonché tutti i diritti e doveri della prima parte della Costituzione (artt. 13-54 Cost.), siano espressamente riferiti ai cittadini, la giurisprudenza costituzionale ha da tempo considerato l’art. 2 Cost. una valida porta d’ingresso per il riconoscimento a chiunque, a prescindere dalla cittadinanza (o financo della regolarità del soggiorno in Italia), dei diritti inviolabili della persona, e, di conseguenza, di quelle (e sole) le misure assistenziali minime che ne consentano il godimento (sin dalla risalente pronuncia Corte Cost. 15 novembre 1967, n. 120/1967). Il che interessa, ad esempio, l’inviolabilità del domicilio o dell’integrità fisica, così come il diritto ad un livello minimo di salute, ivi comprese quelle misure assistenziali necessarie per garantirlo [23]. Diversamente, l’art. 38 della Carta costituzionale può essere letto come espressione di due concezioni: l’una, di tipo previdenziale, diretta alla tutela dei lavoratori in ipotesi di rischio tipico e finanziata in modo contributivo; l’altra, assistenziale, volta a garantire a tutti (e solo) i cittadini, se inabili al lavoro, oltre che sprovvisti dei mezzi minimi di sussistenza, un livello basilare di assistenza sociale (a prescindere dall’esistenza di un rapporto giuridico [continua ..]

3. La debole affermazione della parità di trattamento per le prestazioni assistenziali prima della direttiva n. 2011/98/UE

3.1. Previdenza e assistenza per lo straniero nel quadro sovranazionale

Per esaminare i diritti sociali riconosciuti allo straniero extracomunitario in Italia, occorre muovere dalle fonti sovranazionali, in quanto attuazione del rinvio contenuto nell’art. 10, comma 4, Cost. Innanzi tutto, rilevano le convenzioni OIL ratificate dall’Italia sulle condizioni dei lavoratori migranti (n. 97, stipulata nel 1949 e ratificata con legge n. 1305/1952; n. 143, stipulata nel 1975 e ratificata con legge n. 158/1981) e sulla sicurezza sociale (n. 102, stipulata nel 1952 e ratificata con legge n. 741/1956; n. 118, stipulata nel 1962 e ratificata con legge n. 657/1966) [29]. L’insieme delle quattro convenzioni delinea un quadro in cui, per le misure previdenziali, finanziate con i contributi dei lavoratori, il principio di territorialità prevale in buona misura su quello di cittadinanza, nel senso che i sostegni economici sono attribuiti allo stesso modo al lavoratore – cittadino o straniero – in ragione dei contributi versati. Diversamente, la logica è più restrittiva per le prestazioni assistenziali, finanziate (anche solo in parte) mediante fondi pubblici, per le quali gli Stati membri possono prevedere delle eccezioni al principio di parità di trattamento o requisiti temporali di residenza. Limiti a questa concezione sussistono solo per misure considerate veramente indispensabili, come quelle per i lavoratori che divengano inabili al lavoro successivamente al loro ingresso (per le cure mediche e per certi aiuti familiari) che devono essere comunque garantiti a prescindere dal tipo di finanziamento, ma per i quali gli Stati possono richiedere una durata minima della residenza sul territorio [30]. A livello eurounitario, l’art. 79 del TUE [31] stabilisce che l’Unione adotta una politica comune sull’immigrazione, anche al fine di prevedere un «equo trattamento dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri» e attribuisce al Parlamento ed al Consiglio la competenza a deliberare, secondo la procedura ordinaria, in materia di condizioni di ingresso e soggiorno di lunga durata, così come sui diritti dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro. Ai sensi dell’art. 153 TFUE, l’Unione ha competenze di armonizzazione minima in materia di sicurezza sociale; tuttavia, in tale settore «Consiglio delibera secondo una procedura legislativa speciale, [continua ..]

3.2. L'incostituzionalità della distinzione fra soggiornanti regolari di lungo o di breve periodo nell'ordinamento italiano

Benché per le prestazioni previdenziali il legislatore italiano abbia concretizzato il diritto alla parità di trattamento [38], per quelle assistenziali il quadro è più complesso. Il d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, c.d. testo unico sull’immigrazione, che ha ricondotto ad unità una serie di normative specifiche concernenti il soggiorno degli stranieri in Italia, contiene, all’interno del Titolo V, alcune disposizioni volte a garantirne l’integrazione sociale [39]: il Titolo V include anche una norma dedicata espressamente all’assistenza sociale (art. 41), ai sensi della quale «Gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti». La norma è tuttavia da leggere in combinato disposto con il successivo art. 80, comma 19 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 il quale precisa che «l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali» spettano ai titolari di carta di soggiorno; vale a dire, coloro che siano titolari di un permesso di soggiorno regolare da almeno cinque anni. Per le altre prestazioni, invece, la soglia rimane quella di un anno di presenza regolare all’interno del Paese, salvo quanto previsto da alcune norme, fra le quali l’art. 65 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 che prevede l’assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori espressamente per i cittadini e sul quale si avrà modo di tornare (v. infra, n. 5). L’art. 80, comma 19, legge n. 388/2000 è stato oggetto di diverse pronunce della Corte costituzionale, su ricorsi prospettati per violazione dell’art. 3 Cost. in relazione alla ragionevolezza della differenza di trattamento fra soggiornanti di lungo e di breve periodo [40]. Tuttavia, [continua ..]

4. Il divieto di discriminazione per nazionalità come veicolo della parità di trattamento per le misure di sicurezza sociale

Area legislativa fra le «più rigogliose e sempreverdi» [44] nel panorama eurounitario, il diritto antidiscriminatorio è certamente un tassello importante per l’ampliamento, in via interpretativa, delle misure assistenziali garantite ai cittadini extracomunitari [45]. In effetti, sebbene «il welfare e il diritto antidiscriminatorio [non] possano considerarsi intercambiabili» [46], vero è anche che il tentativo di ridurre le diseguaglianze e quello di vietare i trattamenti differenziati in ragione di fattori specifici [47] possono agire in sinergia fra loro, in quanto «non vi può essere eguaglianza sostanziale se non sono predisposti adeguati strumenti di welfare e, al contempo, non ci può essere un welfare effettivo se non garantendo che ad esso si acceda in condizioni di eguaglianza» [48]. L’art. 19 TFUE [49] attribuisce all’Unione la facoltà (nell’ambito delle competenze previste dai trattati) di legiferare (con procedura speciale) al fine di «combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convenzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale». Tale norma, dopo l’equiparazione ai trattati della Carta di Nizza, deve essere letta in combinato disposto con l’art. 21 di quest’ultima, che, al primo comma, vieta ogni discriminazione fondata su una serie di fattori, parzialmente coincidenti con quelli dell’art. 19 TFUE, secondo un elenco più ampio e ritenuto non tassativo [50]. Sebbene la Carta non estenda le competenze dell’Unione, certamente l’art. 21 codifica – finalmente – l’esistenza di un principio generale di non discriminazione, ricalcando quella giurisprudenza della Corte di Giustizia che lo ha già da tempo collocato in via interpretativa fra i diritti fondamentali dell’Unione [51]. Per quanto riguarda la discriminazione fondata sulla nazionalità, il secondo comma della norma contempla espressamente il divieto di trattamenti differenziati in base alla cittadinanza, ma, secondo la giurisprudenza della CGUE, il riferimento concerne i cittadini degli Stati membri che abbiamo esercitato i propri diritti di circolazione [52]. Tuttavia, la discriminazione [continua ..]

5. Il diritto degli extracomunitari lungoresidenti all'assegno per i nuclei familiari numerosi: diritto alla parità di trattamento e divieto di discriminazione collettiva

Le vicende relative alla prestazione prevista dall’art. 65, legge n. 448/1998 (a beneficio dei nuclei familiari in possesso di risorse economiche scarse in base all’indicatore ISE di cui al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109 e con almeno tre figli minori) possono essere prese a modello della (faticosa, ma sempre più netta) tendenza – sulla scorta dalla giurisprudenza di merito avverso i dinieghi dell’Inps [70] – ad equiparare gli stranieri ai cittadini italiani per il godimento di quelle misure assistenziali che, in quanto volte a soddisfare bisogni essenziali della persona, costituiscono diritti soggettivi da garantire a chiunque risieda sul regolarmente sul territorio [71]. Nella sua formulazione originaria, la legge attribuiva il diritto all’assegno ai soli cittadini italiani residenti, con decorrenza dal primo gennaio 1999; tuttavia, l’art. 41 del testo unico sull’immigrazione ha consentito di equiparare, in materia di assistenza sociale, i cittadini italiani a quelli extracomunitari soggiornanti regolarmente in Italia da almeno un anno (v. retro, n. 3.2). Successivamente all’entrata in vigore dell’art. 80, legge n. 388/2000, comma 5, a tali beneficiari si sono aggiunti i richiedenti cittadini comunitari (oltre che, nel computo dei figli, anche i minori conviventi con il richiedente in affidamento preadottivo a quest’ultimo o figli del coniuge, comma 5). Al contempo, il comma 19 della medesima disposizione, oltre a prevedere, come già esaminato, il soggiorno di almeno cinque anni per il godimento di vari benefici (in luogo di quello di un anno solo; v. amplius, retro, n. 3.2), ha fatto salve le disposizioni dell’art. 65, legge n. 448/1998, sancendo così l’esclusione dell’assegno in questione dalle prestazioni garantite ai cittadini extracomunitari. Con l’entrata in vigore della direttiva n. 2003/109/CE, naturalmente, si sarebbe posto il problema di stabilire se tale assegno rientrasse fra le prestazioni essenziali, escluse, in quanto tali, dalla facoltà di deroga delle legislazioni nazionali al principio di parità di trattamento fra cittadini italiani e residenti di lungo periodo (cinque anni), in base all’art. 11, comma 4 della medesima direttiva [72]. Il d.lgs. n. 3/2007, di recepimento di detta direttiva, non modificava l’art. 65, lasciando intendere che l’assegno in [continua ..]

6. La parità di trattamento dopo la direttiva n. 2011/98/UE e l'obsolescenza del binomio assistenza-cittadinanza politica

Che la direzione sia quella della parificazione degli stranieri extracomunitari ai cittadini anche sotto il profilo assistenziale è ulteriormente confermato dall’intervento dello stesso legislatore comunitario. La complessità regolativa e amministrativa delle condizioni di soggiorno per cittadini extracomunitari all’interno degli Stati membri dell’Unione ha portato all’adozione della direttiva n. 2011/98/UE del 13 dicembre 2011 (recepita dall’Italia con d.lgs. 24 marzo 2014, n. 40), che stabilisce una procedura unica di domanda per il rilascio del permesso di soggiorno a fini lavorativi in uno Stato membro e un corpus di diritti comune per tutti i lavoratori provenienti da paesi terzi e che siano titolari del permesso di soggiorno (art. 1). La direttiva si applica, ai sensi dell’art. 3, comma 1: «a) ai cittadini di paesi terzi che chiedono di soggiornare in uno Stato membro a fini lavorativi; b) ai cittadini di paesi terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini diversi dall’attività lavorativa a norma del diritto dell’Unione o nazionale, ai quali è consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002; e c) ai cittadini di paesi terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini lavorativi a norma del diritto dell’Unione o nazionale», con espressa esclusione dei soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva n. 2003/109/CE e dei beneficiari di protezione nazionale o internazionale (art. 3, comma 2, lett. h e 1) [76] e possibilità di opzione per gli Stati in merito all’esclusione di coloro che siano stati autorizzati a lavorare nel territorio per non più di sei mesi o che siano stati ammessi per motivi di studio. Anche in questo caso, il legislatore dell’Unione adotta un principio di parità di trattamento fra cittadini e non, il quale, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. e), si applica anche nei «settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004», vale a dire (art. 3, reg. n. 883/2004) tutte quelle misure che erano state previste, nell’ambito del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, per garantire l’effettivo esercizio del diritto di libera circolazione ai cittadini dell’Unione (l’elenco comprende prestazioni: di [continua ..]

NOTE