L’art. 16 del d.lgs. n. 117/2017 sancisce il diritto dei lavoratori degli Enti del Terzo Settore ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi di cui all’art. 51 del d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81. Di identico tenore è l’art. 13 del d.lgs. 112/2017, riferito all’impresa sociale. Nel presente lavoro ci si interroga sulla portata di tali norme, sulla loro compatibilità, in particolare con l’art. 39 Cost. e sulle interrelazioni tra c.d. Codice del Terzo Settore e il d.lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti pubblici).

SOMMARIO:

Introduzione - 1. Il contesto normativo di riferimento - 2. In particolare: il contesto normativo di riferimento per le cooperative sociali - 3. Il trattamento economico dei soci-lavoratori di cooperativa sociale - 4. Il trattamento normativo dei soci-lavoratori di cooperativa sociale ed il trattamento economico e normativo dei lavoratori non soci di cooperativa sociale - 5. La disciplina applicabile alle "cooperative" "non sociali”-imprese sociali; alle “imprese sociali" non cooperative e agli Enti del Terzo Settore diversi dall'impresa sociale - 6. La questione della compatibilità delle norme in esame con l'art. 39 Cost. - 7. Il sistema contrattuale di riferimento - 8. Terzo Settore e Codice dei contratti pubblici - 9. La partecipazione dei lavoratori - NOTE

Introduzione

Nell’ambito della riforma del “Terzo Settore” [1] il ruolo assegnato alla contrattazione collettiva emerge in particolare dall’art. 16 del d.lgs. n. 117/2017 e dall’(omologo) art. 13 d.lgs. n. 112/2017, relativo all’impresa sociale, entrambi emanati in attuazione della legge di delegazione n. 106/2016. Ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 117/2017 «i lavoratori degli enti del Terzo Settore hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81». Di identico tenore è l’art. 13 del d.lgs. n. 112/2017, riferito all’impresa sociale. Rilievo assume, poi, l’art. 11 del d.lgs. n. 112/2017, relativo alle forme di partecipazione dei lavoratori all’impresa sociale. Al fine di meglio comprendere la portata delle norme in commento, occorre preliminarmente procedere ad una breve disamina del contesto normativo nel quale le stesse si inseriscono e con il quale devono essere coordinate [2].

1. Il contesto normativo di riferimento

La legge di delegazione n. 106/2016 menziona, tra i principi e criteri direttivi “generali” cui il legislatore delegato si doveva attenere nell’emanazione dei decreti delegati, quello di favorire il più ampio esercizio del diritto di associazione e il valore delle formazioni sociali, quale strumento di promozione e attuazione dei principi di solidarietà (art. 2 Cost.) e di sussidiarietà (art. 118 Cost.) [3]. Ed, in effetti, l’azione degli Enti del Terzo Settore è espressione del principio di “sussidiarietà” di cui all’art. 118 Cost., ult. comma [4], con il corollario che la conferibilità ai consociati dei compiti di tutela dell’interesse generale esige la previsione di garanzie, informate ai fondamentali principi costituzionali: garanzie dirette non alla mera verifica di efficienza, economicità, qualità del servizio, ma anche alla valutazione di parametri quali l’equità, trasparenza, universalità «ispirati dai principi di eguaglianza sostanziale, del pluralismo e della democrazia rappresentativa» [5]. La legge di delegazione, tra i principi e criteri direttivi, menziona, poi, da un lato, quello di «stabilire le disposizioni generali e comuni applicabili, nel rispetto del principio di specialità, agli enti del Terzo Settore» [6]; dall’altro, quello di definire forme e modalità di organizzazione, amministrazione e controllo degli enti, ispirate al principio di partecipazione dei lavoratori, prevedendo strumenti idonei a garantire il rispetto dei diritti di questi ultimi [7]; e quello (introdotto al Senato) di garantire negli appalti pubblici condizioni “e­conomiche” non inferiori a quelle previste dai contratti collettivi “nazionali” di lavoro adottati dalle organizzazioni sindacali “maggiormente” rappresentative [8]. Ancora, il governo è delegato a valorizzare il ruolo degli Enti del Terzo Settore nella programmazione dei servizi sociali, individuando criteri e modalità per l’affidamento agli enti stessi di servizi di interesse generale [9]. Il dichiarato obiettivo di riordino e revisione organica [10] non è, peraltro, stato del tutto conseguito [11]: da un lato, le disposizioni del d.lgs. n. 117/2017 trovano applicazione alle categorie di Enti del Terzo Settore munite di [continua ..]

2. In particolare: il contesto normativo di riferimento per le cooperative sociali

Un discorso a sé vale, invece, per le cooperative sociali (e i loro consorzi), che acquisiscono “di diritto” la qualifica di imprese sociali [27]. Le cooperative sociali sono dunque iscritte automaticamente nella sezione “imprese sociali” del Registro delle imprese, ciò che soddisfa i requisiti di iscrizione al Registro del Terzo Settore [28]. Depone nel senso dell’“automatismo” della qualificazione come impresa sociale della cooperativa sociale anche il recente decreto interministeriale 16 marzo 2018 [29], ove si prevede, per esse, l’au­tomatico “interscambio” di dati tra l’albo delle società cooperative ed il Registro delle imprese. Tale qualificazione delle cooperative sociali come imprese sociali “di diritto” comporta che, nei loro confronti, venga meno la necessità di verificare «la sussistenza dei requisiti essenziali per la qualifica, come invece avviene per tutte le altre imprese sociali» [30]. Inoltre, alle cooperative sociali, imprese sociali di diritto, le disposizioni di cui al d.lgs. n. 112/2017 si applicano nel rispetto della specifica normativa e nei limiti di compatibilità [31]. Alla luce del delineato quadro normativo, parte degli interpreti [32] ritiene che la disciplina di cui all’art. 13, comma 1, d.lgs. n. 112/2017 in commento (relativo alla contrattazione collettiva) non attenga né ai «presupposti della fattispecie di impresa sociale», né alla «disciplina direttamente attuativa» degli stessi e sia «compatibile con l’ordinamento cooperativo», con conseguente ap­plicazione dell’art. 13 stesso alla cooperativa sociale; mentre il Ministero del Lavoro e quello dello sviluppo economico, nonché parte della dottrina si sono pronunciati nel senso della incompatibilità [33]. In merito, sembrerebbe di dovere distinguere la posizione dei soci-lavo­ra­tori (cui si riferiscono l’art. 3 della legge n. 142/2001 e l’art. 7 del d.l. n. 248/2007) da quella dei lavoratori subordinati non soci. Con riferimento alla posizione dei soci-lavoratori occorre, ancora, distinguere tra il trattamento economico (cui, solo, si riferiscono le norme del 2001 e del 2007) e quello normativo.

3. Il trattamento economico dei soci-lavoratori di cooperativa sociale

Occorre, dunque, brevemente analizzare e raffrontare tra loro le disposizioni in commento [34], con riferimento alla cooperativa sociale, per procedere alla verifica di compatibilità. Ai sensi dell’art. 3 della legge n. 142/2001 [35] i soci-lavoratori di cooperativa hanno diritto ad «un trattamento economico complessivo proporzionato alla quantità e qualità del lavoro prestato e comunque non inferiore ai minimi previsti, per prestazioni analoghe, dalla contrattazione collettiva nazionale del settore o della categoria affine» [36]. Le cooperative sociali di tipo b) possono definire accordi territoriali con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative «per rendere compatibile l’applicazione del contratto collettivo di lavoro nazionale di riferimento all’attività svolta» [37]. Ai sensi dell’attuale versione dell’art. 6, comma 2, legge n. 142/2001, frutto di una meditata modifica normativa, diretta ad allontanare i sospetti di illegittimità costituzionale cui la precedente disposizione si esponeva [38], «il regolamento non può contenere disposizioni derogatorie in pejus rispetto al solo trattamento economico minimo di cui all’articolo 3, comma 1» [39], salvi i casi richiamati dal primo periodo del medesimo comma [40]. L’art. 3, comma 1, legge n. 142/2001 va anche raccordato con l’art. 7, com­ma 4, d.l. n. 248/2007 [41], il quale – recependo le indicazioni avanzate dalle parti sociali [42] – fa esplicito riferimento ai contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative a livello nazionale nella categoria. La comparazione della rappresentanza riguarda tanto le associazioni “datoriali” [43] quanto quelle dei lavoratori. In merito a tali disposizioni, come noto, si sono pronunciate tanto la Corte costituzionale, quanto la Corte di legittimità [44]. La Consulta [45] ha chiarito che la disposizione di cui all’art. 7 del d.l. n. 248/2007 non confligge con l’art. 39 Cost.: la norma richiama, bensì, i trattamenti economici minimi previsti dai contratti collettivi stipulati dai sindacati comparativamente più rappresentativi, ma unicamente quale «parametro esterno di commisurazione» [46] da parte del [continua ..]

4. Il trattamento normativo dei soci-lavoratori di cooperativa sociale ed il trattamento economico e normativo dei lavoratori non soci di cooperativa sociale

L’art. 3 della legge n. 142/2001 e l’art. 7 del d.l. n. 248/2007 non regolano, invece, il trattamento “normativo” dei soci-lavoratori. L’art. 13 d.lgs. n. 112/2017 (non essendovi ragioni di incompatibilità) dovrebbe, dunque, trovare applicazione anche ai soci-lavoratori delle cooperative sociali, fermo il necessario vaglio della sua legittimità costituzionale. Ed ugualmente dicasi per quanto riguarda il trattamento economico e normativo dei lavoratori “non soci”  [78], cui l’art. 3 della legge n. 142/2001 e l’art. 7 del d.l. n. 248/2007 non trovano applicazione. Resta da vedere se siffatta disciplina sia in grado di superare il vaglio di legittimità costituzionale e sia compatibile con la cornice eurounitaria. Peraltro occorre segnalare che la regione Toscana ha dato una diversa lettura degli intrecci normativi sopra richiamati, al punto che, in una recente legge regionale ha espressamente previsto [79] che l’iscrizione delle cooperative sociali toscane all’albo regionale sia «condizionata all’applicazione per i lavoratori del contratto collettivo nazionale di lavoro di settore sottoscritto dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale». La norma, peraltro, non sembra destinata a lunga vita, stanti gli e­videnti profili di illegittimità costituzionale che essa presenta: non solo perché si discosta vistosamente dalla disciplina nazionale, sopra richiamata, ma anche perché, quella disciplinata con legge regionale, appare senz’altro materia rientrante nell’“ordinamento civile”; né può il legislatore (qui regionale) imporre il rispetto integrale di una disciplina collettiva di diritto comune come la disposizione in commento sembra fare, in contrasto tanto con l’art. 39 Cost. [80], quanto con l’art. 41 Cost.

5. La disciplina applicabile alle "cooperative" "non sociali”-imprese sociali; alle “imprese sociali" non cooperative e agli Enti del Terzo Settore diversi dall'impresa sociale

Quanto alle cooperative “non sociali”, esse non acquisiscono la qualificazione di “impresa sociale” “di diritto”, ma sempre e solo su base volontaria. Manca, qui una disposizione analoga a quella dell’art. 1, comma 4, d.lgs. n. 112/2017 (riferita alle sole “cooperative sociali”) per disciplinare i rapporti tra legge n. 142/2001 e d.lgs. n. 112/2017 [81]. Sembra, allora, che ai soci-lavoratori di cooperativa “non sociale” che divenga “impresa sociale” debbano trovare applicazione l’art. 3 della legge n. 142/2001 e l’art. 7 del d.l. n. 248/2007 (in quanto trattasi di cooperativa); ma che la stessa, per poter fruire dei benefici e delle prerogative conseguenti alla qualificazione come “impresa sociale” debba rispettare anche l’art. 13 del d.lgs. n. 112/2017 (riferito ai trattamenti economici e normativi), trattandosi di due disposizioni tra loro interferenti. Il che si sostanzierebbe nell’applicazione della disciplina economica “di miglior favore” per i lavoratori, ove i trattamenti applicabili per effetto dei (diversi) rinvii di cui all’art. 7 del d.l. n. 248/2007 e di cui all’art. 13 d.lgs. n. 112/2017 non coincidessero. Resterebbe ferma, in particolare, per quanto riguarda il rinvio ai trattamenti “normativi”, la verifica di compatibilità costituzionale di tale ultima disposizione. Agli enti e società diverse da quelle cooperative che acquisiscano la qualifica di impresa sociale e agli enti diversi dall’impresa sociale che, con l’iscri­zione (volontaria) al Registro diventino Enti del Terzo Settore troveranno applicazione rispettivamente gli artt. 13 del d.lgs. n. 112/2017 e 16 del d.lgs. n. 117/2017, non ponendosi problemi di “incompatibilità”, ferma la verifica di compatibilità costituzionale più volte evocata.

6. La questione della compatibilità delle norme in esame con l'art. 39 Cost.

Le prime analisi hanno già messo in luce le criticità degli artt. 13 del d.lgs. n. 112/2017 e 16 del d.lgs. n. 117/2017. Più in dettaglio, parte degli interpreti ritiene che l’art. 16 non sfugga al vizio di incostituzionalità, per lesione del principio di libertà sindacale (art. 39 Cost.), dal momento che, qui, «l’obbligo trattamentale afferisce non ad una facoltà, bensì alla struttura giuridica conseguente all’attività svolta» [82]. Ed analoghe riserve sono espresse da chi [83] osserva come il ragionamento sviluppato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 51/2015 [84] valga, bensì, per la parte “economica” del contratto collettivo, ma non per quella “normativa”. Resterebbe, cioè, aperto il tema della coerenza, o no, con l’art. 39 Cost. dell’art. 16 del d.lgs. n. 117/2017 [85], nella misura in cui lo stesso impone (si dice) al datore di lavoro “ente del Terzo Settore”, a fronte di una pluralità di fonti collettive, di garantire ai propri dipendenti trattamenti, non solo economici, ma anche normativi non inferiori a quelli previsti dal contratto “leader” [86]. In sostanza, secondo tali opinioni, il ragionamento della Corte costituzionale, nella sent. n. 51/2015 – tutto basato sul legame tra gli artt. 36 e 39 Cost. e, dunque, relativo ad un’ipotesi in cui «il riferimento legislativo serve a fissare per relationem un trattamento minimo che il legislatore intende come inderogabile» [87] – non pare poter essere esteso ad altri ambiti, nei quali riemerge inevitabilmente il dubbio di legittimità costituzionale. Ora, in merito a tali questioni pare di dover distinguere il caso delle cooperative sociali, “imprese sociali” di diritto, rispetto alle altre imprese sociali e agli Enti del Terzo Settore, di cui al d.lgs. n. 117/2017. Con riferimento a questi ultimi, il Codice del Terzo Settore (ed in particolare l’art. 16) trova applicazione unicamente agli enti volontariamente iscritti [88] al RUNTS [89], i quali potranno così usufruire dei benefici e delle prerogative di cui al d.lgs. n. 117/2017, avvalersi prevalentemente o stabilmente di finanziamenti pubblici ed esercitare raccolta fondi tramite sollecitazione al pubblico [90]; ove rinuncino a fruire di tale [continua ..]

7. Il sistema contrattuale di riferimento

In concreto, dando uno sguardo al sistema contrattuale del “comparto socio sanitario assistenziale educativo privato”, si nota come alla molteplicità delle figure di ente del Terzo Settore [106] ed alla variegata tipologia di settori interessati dallo svolgimento delle più volte richiamate attività di “interesse generale”, corrisponda, naturalmente, una pletora di contratti collettivi applicabili. Si tratta di contratti stipulati, di regola, dal lato dei lavoratori, dalle medesime organizzazioni sindacali [107], ma sottoscritti, dal lato dei datori di lavoro, da diverse associazioni, rappresentative nei diversi settori [108] e per i quali è da tempo in atto, ad opera delle stesse parti sociali, un tentativo di riduzione delle principali differenze; vuoi tramite l’apertura di “piattaforme parallele”, dirette a rendere omogenei i trattamenti normativi tra contratti; vuoi tramite una proposta di inquadramento con livelli economici identici nelle diverse piattaforme parallele, al fine di “avvicinare” (nel lungo periodo) l’obiettivo di un “contratto collettivo unico” del Terzo Settore. Ad ogni modo, in tali casi, il contratto “parametro” di riferimento dovrebbe essere individuato facendo riferimento a quello più coerente con la specifica attività da esercitare. Il tema dell’indi­vi­duazione del contratto di riferimento resta, peraltro, particolarmente attuale con riferimento ai contratti collettivi del settore cooperativo, vista la sopra richiamata presenza di contratti collettivi “al ribasso” stipulati per il medesimo settore. È chiaro dunque che, da un lato, anche nel settore che ci interessa resta attuale la constatazione del «difetto pratico di operatività del criterio della rappresentatività comparata», dato dalla «difficoltà di misurare in concreto la consistenza quantitativa dei lavoratori rappresentati dalle associazioni sindacali firmatarie dei due o più contratti oggetto di comparazione» [109]. Dall’altro, si presentano di particolare interesse – anche per il “sistema” contrattuale del Terzo Settore – recenti “tasselli” [110] quali, oltre al T.U. del 10 gennaio 2014 [111], la stipulazione dell’accordo interconfederale 28 febbraio 2018 tra [continua ..]

8. Terzo Settore e Codice dei contratti pubblici

Resta da esplorare – ma non è possibile farlo nell’ambito del presente contributo – il raccordo della disciplina in commento con il c.d. Codice dei contratti pubblici, ed in specie con la disciplina delle c.d. clausole sociali [114] in esso contenuta (in particolare, art. 30 del d.lgs. n. 50/2016, ma anche art. 50), alla luce non solo della cornice costituzionale, ma anche dei principi eurounitari di libera concorrenza e di libera prestazione di servizi [115]. Quello della relazione tra lavoro negli appalti e dumping, in particolare, salariale [116] è tema sul quale si è recentemente appuntato l’interesse degli interpreti, ma che presenta ancora importanti ambiti di incertezza. Si è così messo in luce come le argomentazioni giuridiche in base alle quali si è da sempre sostenuta la conformità dell’art. 36 Stat. lav. alla cornice costituzionale (in specie art. 39 Cost.)  [117] non possano essere spese con altrettanta “sicurezza” con riferimento a norme (prima l’art. 118, comma 6, d.lgs. n. 163/2006 e poi l’art. 30, comma 4, d.lgs. n. 50/2016 in commento) [118] che non si limitano a prescrivere l’inserimento nei bandi di gara di una clausola diretta a garantire l’applicazione di un trattamento “non inferiore” a quello individuato da determinati contratti collettivi, ma che, letteralmente, sembrerebbero richiedere il rispetto integrale della richiamata disciplina collettiva di diritto comune [119]. E tuttavia, poiché un’interpretazione “letterale” della disposizione (art. 30 del d.lgs. n. 50/2016) entrerebbe in conflitto tanto con i principi costituzionali (art. 39 Cost., art. 41 Cost.) [120] quanto con la libera prestazione di servizi, tutelata dal Trattato (art. 56 TFUE), si è sostanzialmente perseguita una interpretazione costituzionalmente e comunitariamente orientata della norma, anche sulla scorta di altri frammenti normativi del Codice dei contratti pubblici [121]. Il riferimento è, in particolare, agli artt. 23, 97, del Codice dei contratti pubblici. Ai sensi dell’art. 23 d.lgs. n. 50/2016, il “costo del lavoro” è determinato annualmente in apposite tabelle ministeriali, sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione nazionale tra le organizzazioni sindacali e datoriali [continua ..]

9. La partecipazione dei lavoratori

Un cenno finale deve essere fatto all’art. 11 del d.lgs. n. 112/2017, secondo cui le imprese sociali devono prevedere, negli statuti o regolamenti, adeguate forme di coinvolgimento (tra l’altro) dei lavoratori. Tale previsione non trova applicazione agli enti religiosi civilmente riconosciuti [140] e neppure alle cooperative a mutualità prevalente [141]: sono dunque escluse le cooperative sociali, (tali di diritto) [142], oltre che eventualmente le cooperative “non sociali” che integrino i relativi requisiti [143], con sostanziale svuotamento della concreta rilevanza del precetto [144]. Il coinvolgimento dei lavoratori deve essere effettivo e tradursi in meccanismi di consultazione o di partecipazione che consentano ai lavoratori di esercitare un’influenza sulle decisioni dell’impresa sociale, in particolare su quelle che incidano sulle condizioni di lavoro. Il coinvolgimento dovrà dunque essere tempestivo e non potrà ridursi a mere procedure di informazione [145]. Sul punto, pare, si può fare riferimento al lessico e all’armamentario concettuale di derivazione europea, recepito anche nel nostro ordinamento. L’impresa sociale dovrà individuare le modalità di coinvolgimento tenendo conto, in particolare, dei contratti collettivi di cui all’art. 51 del d.lgs. n. 81/2015, oltre che della natura dell’attività, delle categorie di soggetti da coinvolgere e delle dimensioni dell’impresa sociale; ciò, in conformità alle (emanande) linee guida da adottare con decreto ministeriale. E delle forme e modalità di coinvolgimento (tra gli altri) dei lavoratori, dovrà farsi menzione nel bilancio sociale. Si tratta, dunque, di un ambito nel quale i contratti collettivi del settore dovranno adeguare i propri contenuti.

NOTE